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陈兵:建议完善平台经济常态化监管机制提振创新发展信心

中新经纬4月28日电 题:建议完善平台经济常态化监管机制,提振创新发展信心

中央政治局4月28日召开会议,分析研究当前经济形势和经济工作。会议指出,要坚持“两个毫不动摇”,破除影响各类所有制企业公平竞争、共同发展的法律法规障碍和隐性壁垒,持续提振经营主体信心,帮助企业恢复元气。各类企业都要依法合规经营。要推动平台企业规范健康发展,鼓励头部平台企业探索创新。

结合2023年两会期间,政府工作报告中指出的“大力发展数字经济,提升常态化监管水平,支持平台经济发展”,以及2022年年底中央经济工作会议对平台企业发展提出了新要求与新期待,支持平台企业在引领发展、创造就业、国际竞争中大显身手,可以明确,提升常态化监管水平对推动平台企业规范健康发展具有重要意义。基于此,为更好提升常态化监管水平,建议以设好“红绿灯”为着力点,明确平台企业规范健康发展的方向,规范平台企业常态化监管的限度。

一是“红灯”要清晰,厘清“可为与不可为”的边界;通过不断细化平台经济领域相关法律政策,借助指南、指引、监管培训等方式,支持企业提升合规水平。

厘清“可为与不可为”的边界是企业建立清晰有效合规政策的基础,有助于企业建立合规经营意识。就立法而言,应坚持“中立、审慎、可预期”的原则,立法体例、条款不宜过度强调对特定行业监管,避免外界误读;制度创新要搁置争议,聚焦共识,符合各方预期,实现不同法益间的横向平衡;就执法而言,不断提升违法认定的可预期性,不断细化违法标准,利用清单、指引与指南等形式及时向公众解释执法的标准,提升执法透明度,加强企业自我风险评估的能力;另外,推动全国同类违法行为的监管水位一致性,降低企业合规成本,在全国统一大市场的范畴下充分发挥平台经济优化资源配置的功效。

立法修订坚持“中立、审慎、可预期”的原则。考虑到平台经济的特殊性,在立法中设置专门条款确有必要,但针对跨行业的普遍性问题,仅针对平台经济设置宣示性条款,需要审慎评估必要性,避免外界对平台经济产生负面性误读,影响行业健康发展。

例如,《反不正当竞争法(修订草案征求意见稿)》(以下简称:修订草案)针对网络不正当竞争行为进行“兜底条款”设置。区别仅在于范围限定为网络领域,实际并非具体类型化的条款内容,考虑《反不正当竞争法》第二条在司法实践中已发挥着兜底条款的功能,单独针对网络领域另行设置兜底条款,不仅降低了法律本身的可预期性,也容易引发外界对平台经济的负面误读。

又如,修订草案对“相对优势地位”概念的引入,鉴于这一概念在理论上尚不成熟,在实践中缺乏必要的区分边界。考虑到《电子商务法》对平台施加了规范平台内经营活动的法律责任,平台的管理角色容易被曲解为优势地位,进而可能导致监管泛化、滥诉等不利后果。

相较之下,耐心细致地梳理新型不正当竞争行为的构成要件,在各方认知基本一致时再转化为类型化条款开展行政监管,这种审慎的立法态度更加有利于平台经济发展,有助于企业预见违法风险提升合规水平。

妥善处理好《反垄断法》和其他监管法规的关系。反垄断取得了显著效果,形成了有效推进合规经营的声势。社会和群众对反垄断效果的认可也产生了更多的期待,希望通过该项工具解决各项问题。但反垄断监管是专业性和政策性的治理工具,需防止反垄断泛化运用或者不当被舆论、情绪引导,形成凡事皆可反垄断、反垄断解决一切问题的错误认知。建议在立法过程中明确部门法间的边界,减少法律冲突,针对消费者权益保护、商家利益保护、电子商务合规等日常监管事项,审慎上升至反垄断层面处理,实现市场监管立法间的协同监管。

不断完善细化违法标准,提升透明度。只有厘清违法的边界,企业才能实现高效合规。当前,有关平台经济的监管规则日臻完善,但精细化程度仍有待提升,立法概念与违法标准的模糊严重制约了企业合规自查的效果。

例如,在没有处罚案例的相关市场上,仍然存在一定范围和形式的限定交易问题,独家合作与限制交易的边界有待厘清。又如,医美行业的线上推广受限于广告概念的模糊,严格的医疗广告审查标准造成对部分医美宣传矫枉过正的情况。这些问题都困扰了相关行业的健康发展。除解决模糊问题外,强化违法标准的透明度同样重要,这将极大提升监管规范的明确和稳定性,建议相关监管部门通过发布免罚清单、指引与指南等途径加大合规宣导力度,厘清违法标准,助力企业提升合规水平。

不同维度下推动监管水位一致性。一是,平台经济发展通常立足于全国统一大市场,如果地方政府各自为政,对市场准入进行限制或者出台不同监管政策和标准,客观上造成了区域壁垒,损害全国统一大市场有序运转,需要通过立法、公平竞争审查等既有模式尽可能消除不合理的差异化。二是,推动线上线下的一致性监管;数字经济呈现出线下线上深度融合的特征,基于对互联网行业的关注,诸多线下既存问题及商业惯例在线上被放大关注,建议采取一致的监管政策。三是,推动行政执法与司法监管水位一致性,通过立法安排,建立协同机制,避免同类违法行为认定出现执法、司法标准不一的情况,给予企业清晰的合规指引。四是,行业内监管水位一致性。红线问题具有普遍一致性,明令禁止的行为应当统一规则,对相关经营者统一执行,各类平台均不得实施,一旦发现问题应当按照统一标准进行处罚。

二是“绿灯”要明确,维护市场信心、稳定市场预期,鼓励和支持平台企业在未知领域先行先试,激发平台企业创新创业动力。

设置“绿灯”不局限于为平台经济指明前进发展方向,更需要为平台企业提振信心,维护各方对平台经济健康发展的正向预期。当前,平台经济领域竞争秩序稳步向好,本着“规范行业,促进发展”的角度推动企业发展,帮助企业卸下顾虑,轻装上阵,全心全意地投身创业创新,敢于在未知情况下先行先试,最终实现高质量发展。

倡导分级分类监管,为平台经济发展指明方向。平台经济领域新业态、新模式层出不穷,涉及面广,风险情形也是层见迭出,为了提升常态化监管的效能,需要监管部门优化资源配置,分级分类开展风险管控。

具体而言,面对公共属性强,涉及国家安全、社会稳定等新业态新业务,建议予以重点关注,从严治理;面临商业属性强,市场调节有力的业务、业态,建议日常监管与企业自律并重的监管模式,对市场竞争激烈,市场格局多变的领域,不要简单地关注单一时段的市场份额,保持适度耐心,动态评估市场力量,在不影响公共利益的前提下尊重市场的自主调节,审慎开展监管动作,面对新情况、新问题,要及时进行提示和预警,告诫企业潜在风险;面对重大争议的问题,坚持防治结合、以防为主,及时提醒、纠偏纠错。

预防行业内出现长期、重大、有组织有计划实施的重大违法问题;适时建立热点疑难问题协商处置机制,鼓励协商共治理,组织多元主体参加讨论研判,开展充分研究论证后,出台指南规则,防范风险的同时保障经营者的合理预期。

明确常态化监管内涵,鼓励企业创新发展。在平台经济发展初期,平台企业间极度激烈的零和博弈、合规意识淡漠导致了行业内不当竞争、排挤压制竞争的情况频发。经过系列的专项整改工作,平台企业监管步入常态化,即规范化、持续化、精细化监管。当前平台经济领域竞争秩序稳步向好,需要修复各界对平台经济的正向认知,提振行业信心。

推动搭建平台经济领域多元化协同治理体系。考虑到平台经济的复杂性与前沿性,相较于政府监管,平台企业、行业协会、科研机构等主体在市场现状、行业认知,监管技术等方面都具有各自优势,推动平台经济领域的多元协同治理,有助于回应平台经济监管中可能出现的政府监管不足和监管过度的双重问题,具体而言,各方可以共同制定促进平台经济规范健康发展国家标准、团体标准;也可以在政府指导下做好行业自律公约、平台内部合规机制建设,多措并举,实现平台经济领域多元共治模式的有效落地,实现对常态化监管的有益补充。

完善常态化监管机制,优化经营者集中制度,引导资本有序流动。经营者集中制度是防止资本无序扩张,引导企业支持实体经济发展的关键举措,该制度需要充分考虑规范与发展间的平衡,特别是“扼杀式并购”等新问题更加需要严谨评估,不能机械地将大企业收购或注资小企业都理解为存在“扼杀式并购”风险,还是需要综合考虑行业发展规律与创新难度,避免制度设计不科学影响企业投融资效率,对中小科创企业发展带来负面影响。

此外,建议进一步细化经营者集中申报相关流程规定,提高经营者集中申报效率。以申报流程为例,平台企业的经营者集中申报中增加了信息安全的前置审核程序,但审查时限、部门间审核衔接等问题亟待明确,以期进一步提升行政执法效率,促进企业投融资行为的高效进行,激发经济发展活力。(中新经纬APP)

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