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PPP模式与体育场馆投融资

公私合作伙伴关系方式(Public-Private-Partnership, PPP模式)是政府和私营部门之间的合作方式。PPP模式包括了两个层面的涵义。广义上是指地方政府官员和企业、志愿者为改善公共服务而进行的一种正式合作;对于中国国情来说,PPP模式应是在完善社会主义市场经济体制框架下,对公共服务领域投融资体制和管理方式上进行的创新。狭义上是是指公共部门与私人部门共同参与生产和提供物品和服务的制度安排,是种市场化的项目融资方式。通过PPP模式,政府机构更加主动而灵活地运用私营领域的各种优势,但同时又能保持对各项公共服务在质量和水平上的管理和控制。近年来,PPP模式在我国基础设施领域和体育场馆建设中得到了一定的应用。目前我国已有2008年北京奥运会场馆和部分省市体育场馆建设中采用了该方式。

首先,PPP模式可以有效实现财政资金和民间资本的融合,充分发挥体育场馆的社会效益和经济效益。体育场馆主要提供公共服务,满足公众需求,具有显著的社会效益,具有效益的非排他性和消费的非竞争性,市场供求关系不能合理影响价格。如能容纳2万人的体育馆在满员以前,增加额外一个消费者,边际成本为零,它是非竞争性的。体育场馆可以通过收费排除了一些人的消费,从而具有排他性。而且,作为体育场馆这样的设施来说,政府独立投资存在资金缺乏和效率低下的问题,民间投资只追求利润而忽视社会效益,而PPP模式恰可以联合二者共同建设,共享收益,共担风险,是一种非常有益的探索。

其次,体育场馆尤其是大型体育场馆的建设需要巨额资金的投入,在当前政府财力有限的条件下,采用PPP模式建设体育场馆,是比较理想的方式,不仅可以有效缓解政府的财政负担,而且还可以借力于民间资本,提高体育场馆的后期运营水平。

第三,PPP模式在我国国家体育场、国家体育馆、北京五棵松文化体育中心、天津奥体中心等众多场馆的建设中得到了应用,积累了一定的经验,为其在我国的广泛应用奠定了基础。

第四,体育产业作为21世纪的朝阳产业,具有较高的盈利空间和投资回报率,引起了投资者的广泛关注,投资者可以借PPP模式进入体育产业的投资和运竹,从而在未来分享体育产业所带来的巨大商机,并获得丰厚的投资回报。

第一,目前,在我国人们对于体育场馆等体育服务商品的消费还属于一种发展及享受消费,并不是一种基本的生活消费。而对水、电、煤气等公共服务的消费是一种必须的生活消费。消费特点的不同决定了不同领域PPP模式未来可预期现金流的稳定性的不同。前者的稳定性要明显低于后者。

第二,民间资本利用PPP模式参与体育场馆建设的风险要高于其他公共服务领域。但高风险也就蕴涵着高收益的可能性,若民营机构运营成功,则可以获得数倍于其投资的回报。

第三,目前,我国体育场馆的赢利性较差是不争的事实。民间资本的投资主要通过体育场馆配套商业设施的经营来获得投资回报,而且,在体育场馆建设领域的PPP模式中,政府一般都会配套较大面积的商业用地,以吸引民间资本的投资。此外,体育场馆具有聚积人气的功能,可以带动其周边商业配套设施的发展,提高投资者的投资回报率。而投资于其他公共服务领域的民间资本主要是通过公共服务设施的经营来获得稳定的投资回报。

在悉尼奥运场馆建设中,由新南威尔士州奥运协调局负责奥运会主体育场、主体育馆和奥运村的招标工作。主体育场招标工作用2年时间完成。主体育场投资估算6.15亿澳元,其中政府拨款9120万澳元,政府贷款600万澳元,占总投资的15.8%;其余84。2%的资金由中标联合体组建的私人财团——2000年澳大利亚体育场公司负责筹措。

奥运协调局代表州政府与中标人共签署了9种合同,除特许权协议外,还有租赁协议(包括土地租赁协议)、政府贷款协议。悉尼奥组委与中标人签署了体育场协议和商业权利协议。政府通过协议授予中标的私人财团负责融资、建设及在建造完成后31年的特许经营权。该私人财团委托一家专业公司负责体育场前10年的经营,并组建了两家公司分别负责管理体育场和拥有体育场的资产。持有资产的公司负责偿还银行本金和利息、向地方政府交纳税费。管理公司向持有资产的公司支付租金租用场馆,租金的多少基于管理公司的收入而定,这些收入的来源包括冠名权、场馆租用、商业集会、会所收费、商品售卖、广告和餐饮等。主体育场的冠名权在赛后出售给澳大利亚Telstra电信公司,冠名权使用费5000万澳元,合同期限为10年。目前在体育场的多功能厅内基本上每天都有各种商业活动,日常参观人数约400人,大型活动时可达到8万人。在经过赛后最初阶段的亏损后,目前,主体育场已开始盈利。

国家体育场项目是我国首个按PPP模式建设的场馆。政府在项目建设上提供资金支持,并承诺出资比例不低于项目总投资的51%(最终北京市政府出资20亿元,占总投资额的58%),经过项目法人招标,选择中国中信集团联合体为国家体育场项目法人合作方,与政府出资人代表—国资公司共同组建项目公司,负责国家体育场的建设、融资、运营和管理。根据中信集团联合体与北京市人民政府签署的《国家体育场特许权协议》、与北京市国有资产经营有限责任公司签署的《合作经营合同》等合同的约定,北京市政府承诺给予中信联合体30年的特许经营期;由北京市政府提供场地规划、土地使用、场地配套设施、资金和政策等条件,由奥组委提出赛事需求和比赛场馆功能性要求;国资公司依据合作经营合同监督项目公司对项目的建设投资和资产维护修理,并拥有对重大事项决策的否决权,同时承诺30年内不参与分红;中信集团联合体负责项目的设计、投融资(政府出资以外部分)、建设、运营及移交。

目前,PPP模式在我国体育场馆建设中已得到了一定的应用,在一定程度上促进了我国体育场馆特别是大型体育场馆的建设,但作为新生事物,其在应用中还存在一定的问题,主要表现在以下几个方面:

第一,与PPP模式配套的立法不完善。PPP模式作为一种合同式的投融资方式,需要有一套比较完善的法律法规作为依据和保障,使双方的谈判有章可循且标准规范。但现阶段我国关于PPP应用的法律法规不完善,对于PPP项目运作过程中的诸多具体问题(如特许授权的形式、特许授权文件与其他合同的关系、项目运作中的风险管理等)均未涉及。如在奥运场馆项目法人招标的实际操作中,已发现与现行的一些体制、法规和政策存在不相适应之处,即现行的招投标法对招标方的各种经济活动,缺乏相应的界定。而且,国际上PPP项目融资的一些惯例和做法与我国现行的法律、法规还存在冲突的地方。同时,现行的法律法规中的个别条款也不支持政府为PPP项目融资提供的一些扶持措施,如一定程度的借贷、外汇兑换率及最低经营收入担保等。

第二,运作不规范。完整的BOT模式(Build-Operate-Transfer)是由中标的项目法人负责融资、设计、建设、运营和管理,因此也被称为DBFO(Design-Build-Finance-Operate)。PPP模式中在体育场馆建设领域的应用,理论上必须是带设计的,因为设计直接关系到未来体育场馆的运营。面对一个设计不合理的场馆,再好的运营商也无回天之术。另外,将设计的责任交给投标人是利用PPP模式转嫁项目风险的重要特点。中标人确定后,其设计方案即变为今后的实施方案。但在我国体育场馆建设的PPP模式中,大部分项目都是不包括设计的,因为待建的体育场馆一般都被政府部门作为所在城市的标志性建筑或城市的形象工程来建,要达到国内一流等一系列标准,致使场馆的设计存在很多不合理的地方,不利于后期的运营,使投资者的利益得不到有效的保障。如国家体育场的“鸟巢”的设计,过于奢华,而且不实用,而遭到国内许多专家的反对。此外,风险分担机制不完善,政府将其风险几乎全部转嫁给投资者,不利于吸引投资者参与体育场馆建设。

第三,政府角色亟待转变。我国公共服务领域长期以来都是以公共部门为主,管理观念、政府架构都是由公共部门搭建的。要为私营机构通过PPP模式参与体育场馆建设提供良好的环境,从政府角度来看,需要做很多事情,尤其是角色的转变。而且,在PPP模式中,政府与投资者更多的是一种合作的关系,而非管理者的角色。此外,政府信用的低下也是制约其应用PPP模式的主要因素之一。

第四,配套金融产品缺乏。体育场馆的建设需要投入大量的资金,采用多元化的投融资方式,需要各种形式、功能的金融产品与之相匹配。但目前我国各种金融产品缺乏,能够满足PPP模式长期资金需要的创新性金融产品更是匾乏,制约了PPP模式在体育场馆建设领域的应用。

根据PPP模式在我国当前体育场馆建设应用中存在的问题及我国的现实,应从以下几个方面着手改进:

第一,完善与PPP模式相配套的法律和法规。体育场馆进行PPP模式运作,需要在项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段对政府部门与企业各自承担的责任、义务和风险进行明确界定,以保护双方的权益。因此,PPP项目的运作需要清晰、完善的法律和法规制度予以保障。

第二,放宽政府扶持政策。PPP模式最大的特点是通过给予一定的政策扶持来保证民营资本的收益率,以吸引民营资本的投入。因此,在我国要通过PPP方式来建设经营体育场馆,政策扶持是必不可少的条件。若能结合我国体育场馆建设的实际情况,制定相应的诸如税收优惠、财政补贴、部分政府投资的配合以及授予广告、房地产开发特许经营权等扶持政策,必将充分调动民营资本的积极性。

第三,积极推动政府角色转换。PPP模式的实施离不开政府的积极推动,但是政府顺利完成角色转换也是非常重要的。按照完善社会主义市场经济体制的要求,在国家宏观调控下更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用,最终建立市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。在这种新思路下政府应由过去在体育场馆建设中的主导角色,转变为与私人企业合作提供体育场馆服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中,政府应对体育场馆建设的投融资体制进行改革,对管理制度进行创新,以便更好地发挥其监督指导以及合作者的角色。政府应通过制定有效的政策及具体措施来促进国内外私人资本参与本辖区内体育场馆的建设投资,形成风险共担、利益共享的政府和商业性资本的合作模式。政府应转变为组织者和促进者的角色,而不再是全部资金的供应者和经营管理者,也不再承担巨大的投资风险和商业风险。

第四,设计合理的风险分担结构。PPP项目融资能否成功的另一主要因素是项目的风险分担是否合理。政府部门在设计风险分担结构时要考虑项目方案的吸引力。合理的风险分担结构是一个项目方案具有吸引力的关键。通常可根据各方获利多少的原则考虑相应风险的承担,使项目参与的各方包括政府部门、民营公司、贷款银行及其它投资人等都能够接受。只有风险分担设计合理的项目方案才具有较强的吸引力,才能使项目具有可操作性。

第五,大力培养体育场馆经营管理人才。PPP项目能否成功的一个关键因素在于体育场馆后期的运营,而场馆后期的运营需要相应的高质量的专门人才。因此,加强体育场馆经营管理人才的培养也是促进PPP模式在体育场馆建设领域应用的一个重要因素。

此外,还应大力发展我国金融市场,并结合体育场馆建设对资金需求的特点及体育场馆预期收益的规律性,开发出灵活多样的适合体育场馆建设融资需求的金融产品。返回搜狐,查看更多

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